Юридична газета, №40, 5 жовтня 2010 року
Поганою традицією в Україні стало проведення кожних виборів за новим законом. Як-правило, при наближенні часу проведення виборів активізується законодавчий процес із прийняття нової редакції чи нового закону, за правилами якого проводитимуться наступні вибори. Не стали винятком і місцеві вибори 2010 року. Вони проводитимуться за прийнятим 10 липня 2010 року Законом України «Про вибори Верховної ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» із змінами та доповненнями, внесеними 30.08.2010 року (далі – Закон про місцеві вибори 2010 року).
Проведення кожних виборів за новим законом має своєю причиною політичні чинники. Парламентська більшість, та й загалом партії, присутні в парламенті, намагаються за допомогою своїх повноважень по здійсненню нормотворення, з врахуванням конкретної політичної ситуації, забезпечити максимальну присутність у владі після закінчення виборів. Зрештою, для цієї мети активно змінюється не лише законодавство про вибори, але й Конституція України, а останнім часом, і законодавство, яке регулює права людини і громадянина (регулювання законодавства про проведення мітингів, зборів громадян, походів та демонстрацій).
У зв’язку з цим до того часу, поки не буде забезпечена нормальна діяльність всіх інститутів політичної системи в державі, побудована система контролю громадянського суспільства за інституціями влади, стабільності у законодавстві про місцеві вибори нам не дочекатись.
Але предметом аналізу у цій статті є речі тимчасові, які, швидше за все, втратять свою актуальність після закінчення місцевих виборів 2010 року, а саме основні, принципові зміни в регулюванні виборчого процесу, передбачені Законом про місцеві вибори 2010 року. При цьому аналіз проводиться в порівнянні з Законом України «Про вибори Верховної ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06 квітня 2004 року (далі Закон про місцеві вибори 2004 року), за яким проводились попередні місцеві вибори у 2006 році.
Хочеться зупинитись на двох принципових змінах в законодавстві про проведення місцевих виборів, які відіграватимуть важливе практичне значення при проведенні місцевих виборів 2010 року, які можна умовно назвати:
1) побудова «вертикалі» органів, які забезпечують проведення виборів;
2) скасування інституту визнання виборів недійсними, що має результатом надання формальної законності будь-якому засвідченому формально волевиявленню виборців;
Звичайно, новел в Законі про місцеві вибори 2010 року набагато більше. Це і змішана мажоритарно-пропорційна система, і надання права висування кандидатів лише організаціям політичних партій (крім виборів до сільських, селищних рад і сільських, селищних голів). Але ці зміни є більш цікавими для дослідження політологами ніж юристами-практиками.
1. Побудова «вертикалі» органів, які забезпечують проведення виборів. Звичайно, тут мова піде про виборчі комісії – спеціально створені на постійній (Центральна виборча комісія – далі ЦВК, територіальні виборчі комісії – далі ТВК) чи тимчасовій (дільничні виборчі комісії – далі ДВК) державно-громадські утворення, завданням яких є організаційне забезпечення підготовки і проведення виборів та встановлення їх результатів.
Чому говориться про побудову вертикалі органів. Коли мова йде про вертикаль державних органів, цей термін вживається для характеристики побудови і взаємодії органів виконавчої влади (центральних (міністерств, державних комітетів), регіональних (обласних управлінь міністерств та відомств) та місцевих(районних управлінь), що передбачає собою пряме підпорядкування місцевих органів влади регіональним та центральним, регіональних – центральним, призначення керівників та штату місцевих органів влади центральними органами влади, контрольні повноваження центрального органу влади за місцевими тощо.
За змістом Закону про місцеві вибори 2010 року прослідковується надто багато паралелей щодо побудови та відносин між центральними, регіональними та місцевими органами державної влади та між ЦВК, ТВК та ДВК. Для наочності наводжу наступні новели Закону:
1) формування складу обласних, районних (крім районів Автономної Республіки Крим), міських (міст обласного значення, Києва і Севастополя), районних у містах територіальних виборчих комісій віднесено до повноважень ЦВК (ч. 4 ст. 22 Закону про місцеві вибори 2010 р.). Аналогічно, повноваження по формуванню ТВК нижчого рівня віднесено до компетенції ТВК вищого рівня (ч.ч. 6 – 8 ст. 22 Закону про місцеві вибори 2010 року). Аналогічно, статтею 23 Закону передбачено, що склад дільничних виборчих комісій формується відповідними територіальними виборчими комісіями.
На відміну від цих положень, за Законом про місцеві вибори 2004 року ТВК формувалась відповідною сільською, селищною, міською, районною, районною в місті, обласною радою (стаття 21 Закону про місцеві вибори 2004 року). ДВК формувались відповідною територіальною виборчою комісією.
2) голови територіальних виборчих комісій, дільничних виборчих комісій, заступники голів та секретарі комісій призначаються рішенням відповідно ЦВК чи ТВК, яка їх утворила (ч. 13 статті 22, ч. 6 статті 23 Закону про місцеві вибори 2010 року). На відміну від цих положень, Законом про місцеві вибори 2004 року передбачалось, що розподіл керівних посад у виборчій комісії здійснюється шляхом жеребкування.
3) надання значних контрольних повноважень Центральній виборчій комісії при проведенні місцевих виборів. Законом про місцеві вибори 2010 року (п. 5 статті 24 Закону) передбачено, що ЦВК може з власної ініціативи у разі прийняття територіальною виборчою комісією незаконного рішення або її бездіяльності скасувати таке рішення та (або) прийняти рішення по суті питання (у день голосування такі питання розглядаються невідкладно). Також п. 6 статті 24 Закону про місцеві вибори 2010 року передбачає, що у разі невиконання відповідною територіальною виборчою комісією вимог Закону щодо встановлення в порядку та строки, визначені Законом, результатів відповідних місцевих виборів встановлює результати таких місцевих виборів.
На противагу цьому, Закон про місцеві вибори 2004 року взагалі не передбачав контрольних повноважень ЦВК за проведенням місцевих виборів. За цим Законом рішення, дії та бездіяльність дільничних виборчих комісій оскаржувались в територіальну виборчу комісію або до суду (ч. 4 статі 30 Закону 2004 року), рішення дії чи бездіяльність територіальної виборчої комісії могли бути оскаржені до суду (ч. 5 статті 30 Закону). ЦВК не мало повноважень по розгляду скарг на виборчі комісії нижчого рівня, оскільки ЦВК фактично не встановлює результатів по жодному виду місцевих виборів.
Таких повноважень ЦВК, як самостійне і з власної ініціативи скасування рішень ТВК і прийняття рішення по суті питання Закон про місцеві вибори 2004 року відповідно теж не передбачав.
Таким чином за Законом 2010 року ЦВК має повноваження самостійно встановити результати виборів по будь-яких місцевих виборах, не говорячи вже про право з власної ініціативи скасувати будь-яке, на її думку, незаконне рішення територіальної виборчої комісії. Для цього навіть не вимагається надходження до ЦВК скарги від суб’єкта виборчого процесу.
Наведені новели Закону свідчать про централізованість організації, проведення і встановлення результатів виборів через закріплення за виборчими комісіями вищого рівня повноважень по формуванню, призначенню і контролю відносно виборчих комісій нижчого рівня, а також наділення ЦВК значними повноваженнями по встановленню результатів виборів.
Запобіжником надмірній централізації могла б певною мірою слугувати колегіальність у прийнятті рішень виборчими комісіями. Але мусимо зазначити що встановлення кворуму для засідання виборчої комісії у день голосування і при підрахунку голосів в три особи (ч. 4 Закону про місцеві вибори 2010 року) нівелює і цей запобіжник та підвищує роль і значення голови комісії, призначеного виборчою комісією вищого рівня.
2. Скасування інституту визнання місцевих виборів недійсними. Закон про місцеві вибори 2010 року на відміну від попередніх виборчих законів не передбачає можливості визнання окремого виду місцевих виборів недійсними. Стаття 75 Закону про місцеві вибори 2004 року передбачала, що, територіальна виборча комісія приймає рішення про визнання виборів недійсними по окремому виду місцевих виборів у разі:
1) якщо в ході проведення виборів або під час підрахунку голосів допущено порушення цього Закону, яке вплинуло на результати відповідного виду місцевих виборів;
2) якщо кількість виборчих дільниць, на яких голосування було визнано недійсним, становить не менше 25 відсотків від загальної кількості виборчих дільниць на території цього округу.
На відміну від цього, Закон про місцеві вибори 2010 року взагалі не передбачає можливості визнавати недійними вибори по окремому виду місцевих виборів. Закон про місцеві вибори 2010 року передбачає лише право ДВК прийняти рішення про визнання голосування на виборчій дільниці недійсним з підстав наведених у ч. 3 статті 73 Закону. Тобто Законом 2010 року передбачена можливість визнання недійсними голосування лише по окремих виборчих комісіях, але не в цілому по відповідному виду місцевих виборів.
Це означає, що незалежно від кількості допущених в ході виборчого процесу і в ході голосування порушень, кількості і відсотку виборчих дільниць, на яких голосування визнано недійсним, місцеві вибори визнаються такими що відбулись. За таких обставин, навіть якщо голосування на 9 з 10 дільниць на відповідних місцевих виборах визнано недійсним, результати виборів будуть встановлені за результатами голосування по одній виборчій дільниці. Тобто формальна законність надається будь-яким результатам виборів незалежно від кількості виборців чиї бюлетені враховані при підрахунку голосів.
Тут може відкриватися шлях для зловживань і маніпуляцій зі сторони провладних кандидатів. Не секрет, що рейтинги кандидатів, наприклад на посаду міського голови, різняться в різних районах одного міста. В зв’язку з цим з боку кандидата в руках якого зосереджено адміністративний ресурс можуть створюватись перешкоди в нормальному проведенні виборів на дільницях, де у кандидата низький рейтинг, зокрема проведення голосування в тісних, малопридатних для цього приміщеннях, що знизить явку виборців, або свідоме допущення порушень в ході голосування з метою визнання голосування на виборчій дільниці недійсним.
В зв’язку з цим, зусилля учасників виборчих перегонів повинні бути спрямовані не стільки на фіксування допущених порушень, скільки на їх недопущення.