Робота опублікована в Збірнику науково-практичних робіт IV Літньої школи з виборчого права, організованої Центральною виборчою комісією України та Агенством США з міжнародного розвитку, та отримала ІІ місце за результатами конкурсу робіт учасників школи.
Судові процеси пов’язані з проведенням виборів для практичної точки зору за своїми спільним ознаками, в першу чергу за предметом спору, яскраво вирізняються на ті, що проводяться до дати виборів і ті, що проводяться після них. Умовно таку межу провів навіть законодавець. Частина 7 статті 172 Кодексу адміністративного судочинства України (далі у цій статті КАС України) передбачає, що позовні заяви щодо рішень, дій чи бездіяльності виборчої комісії, членів цих комісій, що мали місце до дня голосування, може бути подано до адміністративного суду не пізніше двадцять четвертої години, що передує дню голосування.
До дати виборів предметом оскарження виступають рішення з питань реєстрації кандидатів у депутатів, правомірності рішень, дій, бездіяльності виборчих комісій, Практика показує, що до дати проведення виборів подається незначна кількість позовів. Основні зусилля суб’єкти виборчого процесу спрямовують на ведення передвиборчої кампанії. Юридичному супроводу та судовому оскарженню до дати виборі відводиться аж ніяк не перше місце.
Основна маса судових спорів подається вже після виборів, зокрема після складання протоколів про підсумки голосування. Ініціатором спорів виступає сторона, яка згідно протоколу про підсумки голосування не є переможцем виборів. Судовий спір, як-правило зводиться до двох позовних вимог: проведення повторного підрахунку голосів або визнання виборів недійсними.
Оскарження одного виду виборів не обмежуються одним судовим процесом. Подається ряд позовних заяв з різними вимогами, однак основний центральний спір зводиться до одного – визнати вибори недійсними.
У даній статті на основі наявної судової практики та аналізу законодавства зроблено спробу визначити підстав та порядок визнання недійсними відповідного виду місцевих виборів.
Передусім визначимось з компетенцією виборчих комісій, що повноважні визнавати вибори недійсними. Статтею 24 Закону України „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (далі Закон про місцеві вибори). визначено повноваження територіальних виборчих комісії. Аналіз повноважень, закріплених у цій статті дозволяє зробити висновок, що в частині права прийняття рішення про визнання виборів недійсними повноваження виборчих комісій відрізняються.
Так, п. 16 ч. 2 статті 24 закону передбачає, що виборча комісія Автономної республіки Крим, обласна, районна виборча комісія визнає вибори до відповідної ради або голосування на виборчій дільниці недійсними у випадку, передбаченому статтями 72 і 75 цього Закону.
П. 20 ч. 5 статті 24 Закону передбачає, що міська, районна в місті виборча комісія визнає вибори до відповідної місцевої ради або голосування на виборчій дільниці недійсними у випадку, передбаченому статтею 72 цього Закону.
Частина 4 статті 24 закону, яка визначає повноваження сільської селищної виборчої комісії не передбачає права сільської, селищної виборчої комісії приймати рішення про визнання недійсними відповідного виду місцевих виборів.
Щодо порядку та підстав для визнання виборів недійсними, такі врегульовано статтями 72 та 75 Закону про місцеві вибори. Стаття 72 встановлює підстави та порядок визнання недійсними голосування на окремо взятій виборчій дільниці. Стаття 75 встановлює порядок та підстави визнання недійсними окремого виду місцевих виборів.
З наведених положень законодавства вбачається, що обласна, районна ТВК, виборча комісія Автономної Республіки Крим, вправі приймати рішення про визнання недійсними виборів як на окремих виборчих дільницях, так і по окремому виду виборів, міська, районна в місті територіальні виборчі комісії можуть приймати рішення про визнання недійсними виборів на окремих виборчих дільницях, а сільська, селищна виборчі комісії приймати рішення про визнання виборів недійсними не вправі.
Ситуація викладена в Законі виглядає досить абсурдною. Виглядає так, що сільська селищна ТВК уповноважена встановлювати підсумки голосування та результати виборів сільських, селищних рад та сільських, селищних голів. Однак, згідно закону випливає, що відповідна територіальна виборча комісія не має повноважень приймати рішення про визнання відповідного виду місцевих виборів недійсними. Навіть при наявності на це відповідних підстав.
Ще одна характерна особливість даного закону полягає в тому, що перераховуючи повноваження, обласних, районних, міських, районних в місті ТВК, Закон передбачає, що такі ТВК здійснюють інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України. При встановленні повноважень сільських, селищних ТВК таке положення в законі відсутнє. Отже перелік їх повноважень, визначений у ч. 4 статті 24 Закону про місцеві вибори слід вважати вичерпним. Тому якщо міська, районна в місті виборча комісія може обґрунтувати таке рішення посиланням на статті 72, 75 Закону, і стверджувати що вона виконує інші повноваження, передбачені Законом, то щодо сільських, селищних комісій про це говорити не доводиться.
Однак на практиці непоодинокими є випадки визнання сільськими селищними ТВК відповідного виду виборів недійсними. Законною підставою при цьому зазначаються лише статті 72, 75 Закону про місцеві вибори. Зрозуміло, що ці статті визначають підстави та процедуру прийняття такого виду рішень, але повноваження щодо прийняття цього рішення мають бути передбачені статтею 26 Закону. Тому тлумачення на практиці статей 72, 75 Закону про місцеві вибори при обґрунтуванні повноважень про визнання недійсними відповідного виду місцевих виборів сільською, селищною ТВК слід визнати розширеним.
Однак іншого виходу немає. Виборчі комісії є спеціально створеними суб’єктами, уповноваженими на проведення виборів та встановлення підсумків голосування. Тому за природою їх діяльності власне територіальні виборчі комісії повинні приймати рішення про визнання виборів недійсними, при наявності для цього відповідних підстав.
Таким чином суб’єктом який вправі приймати рішення про визнання недійсними відповідного виду місцевих виборів є відповідна територіальна виборча комісія.
Тепер спробуємо розібратись з підставами та порядком прийняття ТВК такого рішення. При цьому слід відповісти на питання:
- хто вправі ініціювати розгляд питання про визнання недійсними виборів;
- на якому етапі виборчого процесу таке рішення можна прийняти;
- які передумови повинні існувати для прийняття рішення про визнання недійсними виборів.
Територіальна виборча комісія вправі приймати два види рішень:
- про визнання недійсним голосування на окремій виборчій дільниці;
- про визнання недійсними окремого виду місцевих виборів.
Системне тлумачення вимог ч. 7, ч. 12 статті 72 дозволяє зробити висновок, що підставами прийняття рішення про визнання недійсним голосування на виборчій дільниці є наступні обставини:
- наявність акта або письмової заяви про порушення вимог Закону під час транспортування протоколу про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці та інших документів до ТВК;
- наявні ознаки розпакування запакованих документів;
- інші обставини, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати волевиявлення виборців на виборчій дільниці.
Стаття 70 Закону про місцеві вибори передбачає, що дільнична виборча комісія (ДВК) приймає рішення про визнання голосування на виборчій дільниці недійсним у разі встановлення нею порушень вимог цього Закону, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати волевиявлення виборців, лише за таких обставин:
- виявлення фактів незаконного голосування (вкидання виборчого бюлетеня до виборчої скриньки за виборця іншою особою, крім випадків, передбачених частиною чотирнадцятою статті 66 цього Закону; голосування особами, які не мають права голосу; голосування особами, які не включені до списку виборців на виборчій дільниці або включені до нього безпідставно; голосування виборцем більше ніж один раз) у кількості, що перевищує десять відсотків кількості виборців, які отримали виборчі бюлетені на виборчій дільниці;
- знищення або пошкодження виборчої скриньки (скриньок), що унеможливлює встановлення змісту виборчих бюлетенів, якщо кількість цих бюлетенів перевищує десять відсотків кількості виборців, які отримали виборчі бюлетені на виборчій дільниці;
- виявлення у виборчих скриньках виборчих бюлетенів у кількості, що перевищує більш як на десять відсотків кількість виборців, які отримали бюлетені на виборчій дільниці.
Таким чином право прийняття рішення про визнання недійсним голосування на виборчій дільниці наділені два суб’єкти: ДВК на своїй виборчій дільниці та ТВК на дільниці по відповідному виду місцевих виборів.
Однак, як видно, підстави для прийняття такого рішення у цих двох органів різні. ДВК приймає відповідне рішення у випадку виявлення порушень, які мали місце під час голосування. ТВК приймає таке рішення щодо порушень під час транспортування документів, після їх підрахунку та пакування.
Однак, ТВК вправі прийняти рішення про визнання недійсним голосування на виборчій дільниці у випадку встановлення інших обставин, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати волевиявлення виборців на виборчій дільниці.
Характерна особливість закону в цій частині полягають в тому, що наслідки прийняття рішення про визнання недійсним голосування на виборчій дільниці є різними у випадку прийняття рішення дільничною виборчою комісією та територіальною виборчою комісією.
Відповідно до ч. 12 статті 72 Закону про місцеві вибори, у випадку прийняття рішення про визнання голосування на виборчій дільниці недійсним, ТВК проводить повторний підрахунок голосів у порядку, передбаченому частиною одинадцятою Закону.
У випадку прийняття рішення про визнання недійсним голосування дільничною виборчою комісією, рішення про це та акти на підставі яких прийнято таке рішення додаються до першого примірника протоколу про підрахунок голосів та підсумки голосування. Таким чином повторний підрахунок голосів у цьому випадку не проводиться, а голоси, подані на цій виборчій дільниці не враховуються. Однак, якщо кількість виборчих дільниць, на яких голосування було визнано недійсним, становить не менше 25 відсотків від загальної кількості виборчих дільниць на території цього округу територіальна виборча комісія відповідно до ч. 2 статті 75 Закону приймає рішення про визнання виборів недійсними по окремому виду місцевих виборів.
Така різниця в наслідках прийняття рішення залежно від суб’єкта прийняття рішення є необґрунтованою. Адже рішення має один зміст, і логічно повинно тягнути однакові наслідки. Різниця в наслідках може мати місце залежно від суті порушення та механізму його впливу на достовірність волевиявлення виборців.
Наприклад, ТВК вправі прийняти рішення про визнання голосування недійсним, в тому числі у випадку виявлення фактів незаконного голосування, знищення або пошкодження виборчої скриньки, виявлення у виборчих скриньках виборчих бюлетенів у кількості, що перевищує більш як на десять відсотків кількість виборців, які отримали бюлетені на виборчій дільниці. У цьому випадку, відповідно до ч. 12 статті 72 ТВК проводить повторний підрахунок голосів. Однак при зазначених порушеннях повторний підрахунок дасть ті ж самі результати. Зумовлено це тим, що при повторному підрахунку неможливо виявити порушення, що мали місце ще до вкидання бюлетеня у виборчу скриньку та тих, які не змінюють кількість голосів. Тому проведення повторного підрахунку в таких випадках є безрезультатним.
Багато питань у виборчому процесі виникає щодо порядку визнання виборів недійсними.
Відповідно до статті 26 Закону про місцеві вибори основною формою роботи виборчої комісії є відкрите засідання. На засіданні комісії відбувається обговорення та прийняття рішень виборчої комісії. Тому процедурно рішення про визнання виборів недійсними повинно прийматись у відповідності до вимог, ще регулюють організацію роботи виборчої комісії в протилежному випадку такі порушення можуть стати підставою для скасування рішення про визнання виборів недійсними. Так в одному з судових рішень, суд, скасовуючи Рішення ТВК про визнання недійсними виборів міського голови, опирався на допущені при цьому процедурні порушення, зокрема на те, що засідання ТВК головою комісії не скликалося, не дотримано вимог закону паро обов’язкове повідомлення всіх членів комісії про засідання, крім того про розгляд скарги не було повідомлено іншого кандидата на посаду міського голови як суб’єкта оскарження, чим порушено його законне право давати пояснення по суті скарги, подавати докази на її заперечення.
На мою думку, не всі із зазначених судом порушень мають наслідком скасування рішення ТВК. Зокрема, присутність чи відсутність членів комісії не завжди є підставою для скасування рішення ТВК. Слід мати на увазі, що виборчі комісії складаються з представників різних політичних сил, інтереси яких часто є конфліктуючими. На практиці, скликання засідання ТВК як-правило відбувається в усному порядку. Доказів про повідомлення членів комісії про скликання засідання як-правило не залишається. Тому не виключається можливість зловживання своїм правом бути повідомленим про час та місце засідання окремими недобросовісними членами виборчої комісії. У зв’язку з цим, на мою думку, неповідомлення члена комісії про час та місце засідання виборчої комісії є підставою для скасування її рішення лише у тих випадках, якщо його участь в голосуванні могла вплинути на прийняте комісією рішення.
Дещо по-іншому виглядає ситуація з повідомленням суб’єкта оскарження, якщо рішення виборчої комісії приймається за наслідками розгляду скарги суб’єкта виборчого процесу. При цьому слід мати на увазі, що обов’язковому запрошенню на засідання виборчої комісії підлягає лише скаржники та суб’єкти оскарження. Суб’єктами оскарження на практиці часто виступають інші учасники виборчого процесу: кандидати, організації політичних партій, блоків тощо. Тому, якщо рішення про визнання недійсними виборів прийнято в результаті розгляду скарги, на розгляд якої не було запрошено суб’єкта оскарження, таке процедурне порушення може стати підставою для скасування прийнятого виборчою комісією рішення.
На практиці виникає багато інших питань щодо процедури прийняття рішення про визнання недійсними місцевих виборів. Зокрема, на практиці неоднозначно вирішуються питання чи може ТВК з власної ініціативи визнати вибори недійсними, чи таке рішення може прийняти лише після ініціювання цього питання іншими суб’єктами виборчого процесу шляхом подання скарг чи заяв.
Судова практика виходить з того, що прийняття рішення про визнання недійсним голосування на окремій виборчій дільниці приймається територіальною виборчою комісією при виявлені обставин, передбачених статтею 72 Закону про місцеві вибори. Зрозуміло, що таке рішення повинно передувати встановленню підсумків голосування та оформленню протоколу про підсумки голосування. Однак, ч. 7 статті 72 Закону робить відсилку, що таке рішення приймається у разі наявності акта або письмової заяви про порушення вимог Закону. Таким чином, ініціювати питання про визнання недійсним голосування на окремій виборчій дільниці ТВК вправі, однак для його розгляду вимагається наявність акта або письмової заяви про порушення вимог Закону. Це з одного боку зрозуміло, оскільки характер порушень, які можуть бути підставою визнання недійсним голосування на виборчій дільниці такий, що вони, як правило не можуть виявлятись безпосередньо територіальною виборчою комісією, а повинні бути зафіксовані в письмових доказах, якими є акти про порушення вимог Закону про вибори, складені і подані у встановленому законом порядку.
Порядок прийняття рішення про визнання недійсними окремого виду місцевих виборів врегульовано статтею 75 Закону про місцеві вибори. Мабуть, найбільше питань у судовій практиці виникає саме із застосуванням цієї статті. Відповідно до ч. 2 статті 75 Закону про місцеві вибори, територіальна виборча комісія приймає рішення про визнання виборів недійсними по окремому виду місцевих виборів у разі:
- якщо в ході проведення виборів або під час підрахунку голосів допущено порушення цього Закону, яке вплинуло на результати відповідного виду місцевих виборів;
- якщо кількість виборчих дільниць, на яких голосування було визнано недійсним, становить не менше 25 відсотків від загальної кількості виборчих дільниць на території цього округу.
Статтею 4 цього ж Закону передбачено, що заява до територіальної виборчої комісії про визнання виборів недійсними може бути подана особою, яка балотувалася кандидатом у депутати, кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови, їх довіреними особами, місцевими організаціями партій (блоків), кандидати у депутати від яких були зареєстровані відповідно до цього Закону, або їх уповноваженими особами протягом десяти днів з дня опублікування територіальною виборчою комісією результатів виборів.
Застосування цих положень Закону на практиці є неоднозначним. Так, у одній із справ, про визнання недійсними виборів міського голови, суд зазначив, що „в судовому засіданні встановлено, що ТВК не складено протокол про підсумки голосування в одномандатному окрузі, а прийнято рішення з підстав, передбачених ч. 2 п. 1 ст. 75 Закону. Однак, як вбачається із змісту протоколу № 34, а також пояснень усіх учасників процесу, підсумки голосування комісією не встановлені, нею не досліджено яким чином вказані порушення вплинули на результати голосування. В своїх поясненнях сторони в обґрунтування своїх вимог покликаються на орієнтовні результати голосування, , що не може бути переконливим доказом по справі. Суд у відповідності до вимог Закону України „Про місцеві вибори” не наділений повноваженнями встановлювати результати голосування, а тому позбавлений можливості оцінити чи вказане порушення вплинуло на результати виборів. Крім цього, оспорювань рішення прийнято з порушенням вимог ст. 75 ч. 4 Закону, яка регулює порядок подачі заяви до територіальної виборчої комісії про визнання виборів недійсними”.
Таким чином, суд у процитованій Постанові висловив ряд важливих правових позицій щодо порядку прийняття рішення про визнання недійсними окремого виду виборів.
В першу чергу, суд однозначно висловився, що таке рішення може бути прийнято лише після встановлення підсумків голосування. Одразу ж звертаємо увагу, що Закон розрізняє поняття „підсумки голосування„ та „результати виборів”. Про встановлення підсумків голосування мова йде у статті 72 Закону про місцеві вибори, яка регулює порядок складання територіальною виборчою комісією протоколу про підсумки голосування на підставі протоколів дільничних виборчих комісій. Підсумки голосування відображаються у даному протоколі шляхом зазначення кількості голосів, поданих за кожного кандидата. Протокол ТВК складається за всіх обставин і жоден член комісії не вправі відмовитись підписати протокол ТВК.
Щодо результатів виборів, то такі встановлюються не протоколом ТВК, а її рішенням. Відповідно до статті 73 Закону про місцеві вибори, на підставі складеного протоколу про підсумки голосування територіальна комісія приймає одне із рішень про результати виборів: про визнання депутата, сільського, селищного, міського голови обраним, про повторне голосування, про визнання місцевих виборів в окрузі такими, що не відбулися.
Таким чином, рішення про визнання окремого виду виборів недійсними може бути прийнято лише після встановлення підсумків голосування і складання протоколу територіальної виборчої комісії. Лише маючи підсумки голосування, ТВК може оцінити яким чином те чи інше порушення могло вплинути на результати виборів.
Суд, крім того, зазначив, що ТВК прийняла відповідне рішення з порушенням вимог ст. 75 ч. 4 Закону про місцеві вибори, яка регулює порядок подання заяви до територіальної виборчої комісії про визнання виборів недійсними. Відповідно до цієї статті заява до територіальної виборчої комісії про визнання виборів недійсними може бути подана особою, яка балотувалася кандидатом у депутати кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови, їх довіреними особами, місцевими організаціями партій (блоків), протягом десяти днів з дня опублікування територіальною виборчою комісією результатів виборів.
Виходячи з такої правової позиції суду, територіальна виборча комісія приймає рішення про визнання виборів недійсними по окремому виду місцевих виборів лише на підставі розгляду заяви про визнання виборів недійсними, поданої відповідним суб’єктом виборчого процесу протягом десяти днів з дня опублікування територіальною виборчою комісією результатів виборів.
Такий підхід значно обмежує повноваження виборчої комісії щодо прийняття рішення про визнання виборів недійсними. Виходячи з такого тлумачення закону, ТВК зобов’язана встановлювати результати виборів, оголошувати осіб, що були обрані і не може навіть при виявленні порушень визнавати вибори недійсними. Таке рішення може бути прийнято лише за умови подання одним із суб’єктів виборчого процесу заяви про визнання виборів недійсними в десятиденний строк після опублікування результатів виборів.
На мою думку такий підхід не є вірним . Територіальна виборча комісія є тим суб’єктом ,який повноважний проводити вибори та контролювати дотримання вимог закону всіма суб’єктами виборчого процесу, застосовувати відповідні санкції. Тому при розгляді заяв, скарг, актів про порушення виборчого законодавства, територіальна виборча комісія виявивши порушення, яке вплинуло на результати відповідного виду місцевих виборів повинна визнавати такі вибори недійсними, а не публікувати результати виборів та „надіятись” що хтось з уповноважених на те суб’єктів виборчого процесу звернеться з заявою про визнання виборів недійсними.
Судова практика містить ще ряд цікавих моментів що стосуються подання заяв про визнання виборів недійсними. Так, заява про визнання виборів недійсними подається в десятиденний строк після опублікування результатів виборів. Зрозуміло, що на той час фактично активна стадія виборів закінчилась, усі порушення уже вчинено. Відповідно до статті 30-1 Закону про місцеві вибори скарга до виборчої комісії може бути подана суб’єктом виборчого процесу у п’ятиденний строк з дня прийняття рішення, вчинення дії або допущення бездіяльності суб’єктом виборчого процесу. Зрозуміло, що після опублікування результатів виборів усі строки оскарженя в порядку статті 30-1 Закону пройшли. Таким чином в розумінні Закону Скарга та Заява про визнання виборів недійсними є різними поняттями. У зв’язку з цим виникає питання: якщо скаржником пропущено п’ятиденний строк звернення зі скаргою, встановлений статтею 30-1 Закону, чи може він звернути увагу ТВК на ці порушення у заяві про визнання виборів недійсними, подаючи її в десятиденний строк після опублікування результатів виборів, і чи повинна ТВК на ці порушення реагувати.
В одній із справ, розглянутих судами Львівської області, суд у Постанові зазначив, що „доводи представників в тій частині, що підставою для визнання виборів недійсними є порушення закону в процесі виборів, яки приймаються до уваги без обмеження строку, на думку суду , юридично не витримують критики, оскільки в силу ст. 75 ч. 2 п. 1 Закону про місцеві вибори, такою підставою є порушення закону, які вплинули на результати виборів в тому розумінні, що вони виявлені, зафіксовані, підтверджені і розглянуті у встановленому законом порядку і у встановлені законом строки”.
Таким чином, на думку суду, при наявності порушення, таке у п’ятиденний строк повинно бути оскаржено, зафіксовано, встановлено при розгляді скарги. Пізніше про це ж порушення слід нагадати у заяві про визнання виборів недійсними, і лише при розгляді цієї заяви, і якщо у ній викладені порушення, які вже зафіксовані раніше при розгляді скарг таке порушення може стати підставою для визнання виборів недійсними.
На мою думку такий підхід судів є надто формалізований. Суб’єкти виборчого процесу фактично зобов’язані постійно відслідковувати порушення їх конкурентів, оскаржувати їх в п’ятиденний строк. В іншому випадку таке порушення навіть при стовідсотковій доведеності до уваги братись не буде. Фактично ТВК не вправі самостійно приймати найважливіше рішення, карати за порушення якщо пропущено п’ятиденний строк. Враховуючи завантаженість комісії в період виборів безліч порушень просто не беруться до уваги при встановленні результаті в виборів.
Наведені у даній статті витяги з рішень, звичайно може і не відображають загальної тенденції у тлумаченні виборчого законодавства. Однак ,як ми бачимо питань, пов’язаних з прийняттям рішення про визнання виборів недійсними виникає дуже багато. Тому напрямок вирішення ключових із них повинен взяти на себе Верховний суд України та прийняти відповідне Узагальнення судової практики з даного питання.